Закон «О местном управлении и самоуправлении…»

ЗАМЕЧАНИЯ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
по проекту Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» в части регулирования привлечения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан к осуществлению работ по благоустройству и поддержанию надлежащего санитарного состояния территорий населенного пункта

Согласно абз. 6 ст. 43 Закона Республики Беларусь от 4 января 2010 года «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (далее – Закон) сказано: «Исполкомы базового уровня в пределах своей компетенции в порядке, установленном законодательством… обеспечивают благоустройство и поддержание надлежащего санитарного состояния на соответствующей территории, в том числе в агрогородках, привлекают граждан и организации к осуществлению таких работ». Аналогичные нормы содержатся в абз. 4 ст. 44 и абз. 30 ст. 45 Закона в части компетенции исполкомов первичного уровня и местных администраций соответственно.
Из анализа данных норм не ясно, в каком порядке (добровольном либо обязательном) привлекаются граждане и организации «к осуществлению таких работ». Если в добровольном, то вероятно речь идет о субботниках. Если в обязательном, то можно отметить следующее.
1. Законодательные акты (законы, декреты, указы) должны содержать обязанность «граждан и организаций» участвовать в работах по «благоустройству и поддержанию надлежащего санитарного» состояния на соответствующей территории. Между тем, законодательные акты таких обязанностей «граждан и организаций» в отношении «соответствующей территории» не содержат.
2. Обязанности землепользователей установлены в ст. 70 Кодекса Республики Беларусь о земле от 23.07.2008 г. (далее – КоЗ). В частности, землепользователи обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, предусмотренные ч. 1 ст. 89 КоЗ (абз. 3 ч. 1 ст. 70 КоЗ). Согласно ч. 1 ст. 89 КоЗ землепользователи должны осуществлять в границах предоставленных им (находящихся у них) земельных участков мероприятия по охране земель, включая «благоустраивать и эффективно использовать землю, земельные участки». Соответственно, за пределами предоставленных им (находящихся у них) земельных участков землепользователи указанные мероприятия осуществлять не обязаны.
3. В населенных пунктах основную часть «соответствующей территории» составляют «земли общего пользования – земли, занятые улицами, проспектами, площадями, проездами, набережными, бульварами, скверами, парками и другими общественными местами» (абз. 11 ст. 7 КоЗ). При этом на землях общего пользования обязанности землепользователей, предусмотренные ст. 70 КоЗ, осуществляются соответственно Минским городским, городскими (городов областного, районного подчинения), районными, сельскими, поселковыми исполнительными комитетами или уполномоченными ими юридическими лицами (ч. 15 ст. 70 КоЗ). Возникают вопросы:
1) кто именно понимается под «уполномоченными ими юридическими лицами»;
2) имеются ли у исполнительных комитетов полномочия «на уполномочивание» данных лиц в части выполнения обязанности землепользователей, предусмотренные в ст. 70 КоЗ;
3) если таковые полномочия имеются, то каким актом законодательства они установлены;
4) за чей счет «уполномоченные лица» выполняют обязанности землепользователей, предусмотренные в ст. 70 КоЗ (за бюджетные средства; за собственные средства; иное).
Ответы на данные вопросы в КоЗ, Законе и иных законодательных актах отсутствуют. При этом согласно ч. 2 ст. 33-1 Закона Республики Беларусь от 14.06.2003 г. «О растительном мире» содержание озелененных территорий, расположенных на землях общего пользования населенных пунктов осуществляется организациями, уполномоченными на то местными исполнительными и распорядительными органами, за счет средств соответствующих местных бюджетов. Исходя из определения термина «озелененная территория», содержащейся в ст. 1 указанного закона, можно сделать вывод, что озелененные территории составляют значительную часть земель общего пользования населенных пунктов.
4. Попытки решить указанные выше 4 вопроса предпринимаются на местном уровне путем принятия соответствующих актов законодательства. Так, согласно ч. 1 п. 3 Правил благоустройства и содержания города Минска, утвержденных Решение Минского городского Совета депутатов от 16.11.2016 № 252 (далее – Правила) на землях общего пользования благоустройство, содержание (эксплуатация) территории осуществляются Минским городским исполнительным комитетом или уполномоченными им юридическими лицами (специализированными организациями, определенными в п. 2 Правил), а также юридическими и физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, в соответствии с ч.ч. 2 и 3 п. 3 Правил. Администрации районов в г. Минске вправе закреплять за юридическими и физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, территории г. Минска для содержания и благоустройства (ч. 2 п. 3 Правил). При этом юридические и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, содержание и благоустройство закрепленных территорий администрациями районов г. Минска осуществляют за счет собственных средств (ч. 3 п. 3 Правил).
Вызывает сомнения соответствие норм п. 3 Правил (и в особенности ч. 3 п. 3 Правил) нормам ст. 70 КоЗ, а также принципу социальной справедливости.
5. Не определены формы «привлечения граждан и организаций к осуществлению таких работ» (личное участие; финансирование работ и др.).
6. Граждане и организации привлекаются к осуществлению работ не только по «поддержанию надлежащего санитарного состояния» на соответствующей территории, но и к осуществлению работ по «благоустройству» соответствующей территории. Исходя из определения терминов «благоустройство объекта строительства» и «строительная деятельность (строительство)», содержащихся в ст. 1 Закона Республики Беларусь от 05.07.2004 г. «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь», «благоустройство объекта строительства» является одним из видов «строительной деятельности (строительства)». Чем именно обусловлено привлечение граждан и организаций к строительной деятельности? При этом личное участие в строительной деятельности неподготовленных (не имеющих соответствующих навыков и квалификации) граждан недопустимо.
7. Отсылочная норма, предусматривающая необходимость установления порядка привлечения «граждан и организаций к осуществлению таких работ» (например, «в соответствии с порядком, установленным законодательством»), отсутствует. Соответственно, порядок привлечения «граждан и организаций к осуществлению таких работ» законодательством не установлен.
Пунктом 7 ст. 1 проекта Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (далее – законопроект) предлагается абз. 6 ст. 43 Закона изложить в следующей редакции: «обеспечивают благоустройство и поддержание надлежащего санитарного состояния на соответствующей территории, в том числе в агрогородках, привлекают юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению таких работ за счет собственных средств, а также граждан, в том числе на прилегающих к предоставленным этим юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, гражданам (находящимся у них) земельным участкам;». Пунктами 8 и 9 ст. 1 законопроекта предполагается изложить абз. 4 ст. 44 и абз. 30 ст. 45 Закона аналогичным образом в части компетенции исполкомов первичного уровня и местных администраций соответственно.
Предлагаемая законопроектом редакция абз. 6 ст. 43, абз. 4 ст. 44 и абз. 30 ст. 45 Закона не только не решает вышеуказанные проблемы, но и порождает новые.
1. Конструкция «привлекают юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению таких работ за счет собственных средств» является неудачной, т.к. не ясно о чьих именно «собственных средствах» идет речь: исполкомов либо юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
2. Не ясно, за чей счет привлекаются к таким работам граждане.
3. Конструкция «территории… прилегающих к предоставленным этим юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, гражданам (находящимся у них) земельным участкам» является многозначной, т.к. содержит многозначный и неопределенный законодательством (в данной сфере) термин «территории». Применительно к данной сфере к данным «территориям» следует относить не только «земли», но и «земельные участки», что противоречит требованиям ст. 70 КоЗ, согласно которой «благоустройство» и «поддержание надлежащего санитарного состояния» земельного участка должны осуществлять землепользователи, а не иные лица.
4. Размеры указанных «территорий» не определены, соответственно, размеры «закрепленных» за «организациями, индивидуальными предпринимателями, гражданами» территорий могут быть любыми (?!).
В целом предлагаемое законопроектом содержание абз. 6 ст. 43, абз. 4 ст. 44 и абз. 30 ст. 45 Закона характеризуется правовой неопределенностью и пробелами правового регулирования.
Исходя из вышеизложенного, в отношении содержания норм абз. 6 ст. 43, абз. 4 ст. 44 и абз. 30 ст. 45 Закона ПРЕДЛАГАЕТСЯ:
1. Исключить многозначные и(или) не определенные законодательством термины (например, «территории»).
2. Исключить из перечня работ, к осуществлению которых привлекаются «организации, индивидуальные предприниматели, а также граждане», работы по «благоустройству».
3. Определить, в каком порядке (добровольном либо обязательном) привлекаются «организации, индивидуальные предприниматели, а также граждане» к «осуществлению таких работ».
4. Определить формы привлечения «организаций, индивидуальных предпринимателей, а также граждан» к «осуществлению таких работ» (личное участие, финансирование работ и др.);
5. Четко определить, за чей счет привлекаются к таким работам «организации, индивидуальные предприниматели, а также граждане».
6. Заменить «территории» на «земли общего пользования» и определить порядок установления размера «закрепляемых земель».
7. Добавить отсылочную норму, предусматривающую необходимость установления порядка привлечения «организаций, индивидуальных предпринимателей, а также граждан» к «осуществлению таких работ» («в соответствии с порядком, установленным законодательством»).