ОО отчета об ОВОС застройки около здания старого аэровокзала

Вопрос касается проекта зон охраны историко-культурной ценности «Здание аэровокзала по ул. Чкалова, 38/1 в г. Минске», утвержденного постановлением Министерства культуры от 16.06.2008 № 21 (далее – проект зон охраны).

В ответе Минскградо от 22.08.23 № 01-06-2/896 пишут, что были внесены дополнения в графическую часть проекта зон охраны, и доработанные материалы направлены в Минкультуры для внесения изменений в проект зон охраны.

Согласно п. 36 инструкции о порядке разработки проектов зон охраны недвижимых материальных историко-культурных ценностей, утвержденной Постановлением Минкультуры от 06.07.2022 № 52 (далее – инструкция):

«36. У межы зоны рэгулявання забудовы ўключаюцца тэрыторыі з гістарычнай
планіровачнай і аб’ёмна-прасторавай структурай, а таксама з новай забудовай,
у залежнасці ад месцазнаходжання асноўных кропак агляду гісторыка-культурнай
каштоўнасці і гарадскіх панарам, неабходнасці забеспячэння рэгулявання вышыні і
габарытаў новай забудовы (рэканструкцыі існуючай забудовы) на ўсю глыбіню бачнасці,
які разгортваецца з гэтых кропак.

Для забеспячэння спрыяльных умоў візуальнага ўспрымання гісторыка-культурных
каштоўнасцей і іх комплексаў неабходна:

не засланяць гісторыка-культурныя каштоўнасці новымі будынкамі ў кропках і
зонах найлепшага візуальнага ўспрымання;

пазбягаць размяшчэння ў зоне бачнасці гісторыка-культурных каштоўнасцей новых
будынкаў, якія фарміруюць неспрыяльны для ўспрымання гісторыка-культурных
каштоўнасцей фон;

улічваць басейн бачнасці – зону актыўнага ўплыву гісторыка-культурных
каштоўнасцей на навакольнае асяроддзе пры ажыццяўленні комплекснай
горадабудаўнічай рэканструкцыі тэрыторыі.»

Поэтому новая застройка в квартале 24 должна быть включена в зону регулирования застройки (а, возможно, и застройка в следующем квартале, на всю глубину видимости, если смотреть со стороны улицы Чкалова, но там уже все построено). Эта застройка будет видна за зданием аэровокзала со стороны улицы Чкалова и может создавать неблагоприятный для его восприятия фон.

Согласно п. 37 инструкции:

«37. Рэжымы ўтрымання і выкарыстання зоны рэгулявання забудовы вызначаюцца
ўмовамі захавання архітэктурнага абрысу гістарычнай часткі населенага пункта і (або)
прыроднага асяроддзя, якія акружаюць гісторыка-культурную каштоўнасць,
не дапускаюць магчымасці скажэння характару гістарычных планіроўкі, забудовы і (або)
ландшафту, уздзеяння новага будаўніцтва, якое не спрыяе на гісторыка-культурныя
каштоўнасці, ансамблі, панараму, іх сілуэт.

Рэжымы выкарыстання зоны рэгулявання забудовы ўлічваюць канкрэтную сітуацыю
ўзаемадзеяння гісторыка-культурных каштоўнасцей і новай забудовы.»

Пользуясь тем, что в старом проекте зон охраны не предусмотрена ни новая застройка ни ее регулирование, в архитектурном проекте квартала 24 предлагается новая застройка, которая не составляет единого архитектурного ансамбля со зданием аэровокзала, не согласована с ним ни по стилю, ни по размерам. Это очень неправильный подход, который негативно влияет на восприятие историко-культурной ценности в противоречие п. 37 инструкции. В первую очередь стоило бы позаботится об историко-культурной ценности, и включить в единое целое хотя бы застройку в квартале 24, а не забивать типовыми высотками все доступное там пространство. Т. е. старый проект зон охраны не выполняет свою функцию обеспечения благоприятных условий визуального восприятия историко-культурной ценности. И это не только мое мнение, что предлагаемая застройка ухудшит условия восприятия историко-культурной ценности, это замечают и другие люди. Под предложениями на общественное обсуждение отчета об ОВОС архитектурного проекта застройки квартала 24, которые были оформлены как петиция, собрано 585 подписей.

В п. 28 инструкции требуется совмещать границы зон охраны с границами планировочных или природных объектов. В старом проекте зон охраны есть висящий скос на юго-западе охранной зоны, который вообще ни с чем не совмещается и нарушает существующую симметрию квартала 24. Его можно объясн ить существовавшей ранее площадкой для самолетов на западе от здания аэровокзала (в 2014 году она еще была, есть картинка). Соответственно, скос на юго-западной границе охранной зоны мог отделять эту площадку от зон охраны, т. к. на ней заведомо была невозможна застройка. Но в современной ситуации этот скос необоснован и приводит к весьма печальным результатам. Например, в старом проекте зон охраны рекомендуется осуществить разборку диссонирующего здания на юго-востоке от аэровокзала, а в архитектурном проекте квартала 24 почти симметрично ему, но с юго-западной стороны, не менее диссонирующее здание уже планируется построить. Этот пример также показывает, что старый проект зон охраны не выполняет своих функций по обеспечению сохранения историко-культурной ценности и ее окружающей среды, что противоречит цели разработки проекта зон охраны (п. 3 инструкции).

В п. 29 инструкции требуется при определении зон охраны учитывать существующее положение. После сноса аэродрома существующее положение сильно изменилось. Например, на юге от аэровокзала появилась симметрия, которой не существовало раньше. Исчезла и площадка с самолетами на западе, которая должна была влиять на юго-западную границу охранной зоны. Не говоря уже о том, что в 2008 году за зданием аэровокзала был действующий аэродром, что исключало застройку на территории современного квартала 24. Он проработал до конца 2015 года, а в 2018 году с аэродрома выполнил технический рейс последний самолет. И даже в следующем проекте, Минск-Сити, не предполагалось никакой новой застройки на территории современного квартала 24. В детальном плане там был парк, а на базе взлетно-посадочной полосы собирались создать городской бульвар с системой тематических пешеходных площадей как напоминание об авиационном прошлом этой территории. В Минск-Мире уже появляется новая застройка за зданием аэровокзала на территории уже бывшего аэродрома. Поэтому вместе с ней появляется и необходимость ее регулировать. Все эти изменения, произошедшие после сноса аэродрома, должны быть учтены в новом проекте зон охраны.

В связи с изложенным прошу предоставить следующую информацию:

1. Была ли включена новая застройка в квартале 24 в зону регулирования застройки в новом проекте зон охраны.
2. Если нет, то соответствует ли это п. 35-38 инструкции и почему.
3. Была ли расширена охранная зона на юго-запад, чтобы убрать не привязанный ни к какому объекту скос южной границы.
4. Если нет, то соответствует ли это п. 28 инструкции и почему.
5. Каким образом в новом проекте зон охраны учтена современная симметрия квартала 24.
6. Каким образом в новом проекте зон охраны учтено существование новой (планируемой) высотной застройки в зоне визуального восприятия историко-культурной ценности.
7. Не утверждать проект зон охраны, пока там не будет добавлена зона регулирования застройки.

Приложения:
1. Ответ Минскградо от 22.08.23 № 01-06-2/896.

Вопрос связан с Законом Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее – закон о НПА) и касается Указа Президента Республики Беларусь от 22 сентября 2014 г. № 456 «О реализации инвестиционного проекта «Экспериментальный многофункциональный комплекс «Минск-Мир»» (далее – указ № 456) и проекта зон охраны историко-культурной ценности «Здание аэровокзала по ул. Чкалова, 38/1 в г. Минске», утвержденного постановлением Министерства культуры от 16.06.2008 № 21 (далее – проект зон охраны).

Проект зон охраны разрабатывался в 2006-2008 году с учетом существующей градостроительной ситуации того времени. С тех пор существующее положение сильно изменилось – был снесен аэродром, детальные планы менялись несколько раз. Но проект зон охраны ни разу не был обновлен, и теперь не в полной мере выполняет свою функцию по обеспечению сохранения историко-культурной ценности и ее окружающей среды, что противоречит цели разработки проекта зон охраны, определенной в ст. 105 кодекса о культуре.

Сейчас проект зон охраны противоречит нескольким пунктам «Інструкцыі аб парадку распрацоўкі праектаў зон аховы нерухомых матэрыяльных гісторыка-культурных каштоўнасцей», утвержденной постановлением министерства культуры 06.07.22 № 52 (далее – инструкция).

В п. 36 инструкции требуется включать в зону регулирования застройки территорию «з новай забудовай, у залежнасці ад месцазнаходжання асноўных кропак агляду гісторыка-культурнай каштоўнасці і гарадскіх панарам, неабходнасці забеспячэння рэгулявання вышыні і габарытаў новай забудовы на ўсю глыбіню бачнасці, які разгортваецца з гэтых кропак». Новая застройка за зданием аэровокзала будет видна со стороны улицы Чкалова и может создавать неблагоприятный для его восприятия фон. Поэтому она должна включаться в зону регулирования застройки. Но в проекте зон охраны зона регулирования застройки не устанавливается.

В п. 28 инструкции требуется совмещать границы зон охраны с границами планировочных или природных объектов. В проекте зон охраны есть висящий скос границы на юго-западе охранной зоны, который вообще ни с чем не совмещается и нарушает существующую симметрию квартала 24.

В п. 29 инструкции требуется при определении зон охраны учитывать существующее положение. За 15 лет существующее положение сильно изменилось. На юге за аэровокзалом появилась симметрия, которой не существовало раньше. Несколько раз поменяли свое местоположение проектируемые улицы. Изменились функциональные зоны, вместо озелененных территорий общего пользования появилась общественная застройка в зоне визуального восприятия историко-культурной ценности. Ни одно из этих изменений на данный момент в проекте зон охраны не учтено.

Таким образом, проект зон охраны не соответствует инструкции, в нем имеются пробелы – он не в полной мере учитывает существующее положение, предполагает отсутствие застройки там, где она планируется сейчас. Поэтому его использование может привести к научно не обоснованному ухудшению условий восприятия историко-культурной ценности, запрещенному в ст. 104 кодекса о культуре. И т. к. согласно п. 2 ст. 26 закона о НПА, проект зон охраны является техническим нормативным правовым актом, не относящимся к области технического нормирования и стандартизации, то, согласно п. 2 ст. 73 закона о НПА, министерство культуры (как соответствующий нормотворческий орган) обязано устранить эти недостатки.

Но министерство культуры отказывается исполнять свою обязанность по устранению недостатков проекта зон охраны, чтобы вернуть ему потерянную функцию обеспечения сохранения историко-культурной ценности. Потому что, по его мнению, это повлияет на реализацию инвестиционного проекта «Экспериментальный многофункциональный комплекс «Минск-Мир»» и ухудшит положение заказчика комплекса и условия его деятельности. А значит, согласно п. 11 указа № 456, заказчик комплекса сможет полностью проигнорировать любой новый проект зон охраны и продолжить использовать недостатки старого проекта зон охраны 2008 года.

Однако, согласно п. 14 указа № 456, также установлено обязательство заказчика обеспечить в ходе разработки проектной документации сохранение и обустройство территории историко-культурной ценности «Здание аэровокзала по ул. Чкалова, 38/1 в г. Минске» с учетом требований законодательства об охране историко-культурного наследия Республики Беларусь. И этим законодательством запрещено научно не обоснованное ухудшение условий восприятия историко-культурной ценности.

В нарушение этого обязательства, при разработке архитектурного проекта застройки квартала 24 заказчик комплекса только воспользовался недостатками устаревшего проекта зон охраны, но не позаботился об обеспечении наилучших условий восприятия историко-культурной ценности, а также полностью проигнорировал мнение граждан в замечаниях и предложениях, поступивших в ходе проведения общественного обсуждения отчета об ОВОС этого проекта (под петицией было собрано 585 подписей). Людям не нравилось, что типовые многоэтажные здания не согласуются со стилистикой аэровокзала и ухудшают условия восприятия историко-культурной ценности, и они просили вернуться к предыдущему плану застройки. На макете 2019 года предлагалась симметричная 2-этажная застройка, которая лучше подходила к зданию аэровокзала, но благодаря недостаткам проекта зон охраны заказчик комплекса в несколько итераций заменил ее на асимметричную и нарастил новые здания до 16 этажей.

Так, в проекте зон охраны рекомендуется осуществить разборку диссонирующего здания на юго-востоке от аэровокзала, а в архитектурном проекте квартала 24 почти симметрично ему, но с юго-западной стороны, не менее диссонирующее здание уже планируется построить. Здесь воспользовались необоснованным на данный момент скосом границы охранной зоны на юго-западе. Раньше этот скос совмещался с проектируемой улицей, но потом эта улица пару раз поменяла свое расположение, а граница охранной зоны не изменилась. Раз в проекте зон охраны рекомендовали осуществить разборку здания на юго-востоке, значит, в нем должны быть обоснования того, что это здание ухудшает условия восприятия здания аэровокзала. А в силу симметрии здания аэровокзала и квартала 24 все эти обоснования будут верными и для здания на юго-западе, расположенного почти симметрично ему. Таким образом, можно получить научное обоснование для рекомендации осуществить разборку и диссонирующего здания на юго-западе от аэровокзала. Так зачем же его строить и ухудшать условия восприятия историко-культурной ценности?

Далее, в проекте зон охраны принято проектное решение не устанавливать зону регулирования застройки. Это значит, что на момент его разработки не предполагалось никакой новой застройки в зоне визуального восприятия историко-культурной ценности и, соответственно, не проводилось никаких научных исследований влияния этой застройки на условия восприятия здания аэровокзала. Поэтому сейчас в проекте зон охраны нет никаких требований к высоте и габаритам новой застройки. Пользуясь этим пробелом, в архитектурном проекте квартала 24 предложили застройку, которая не составляет единого архитектурного ансамбля со зданием аэровокзала, не согласована с ним ни по стилю, ни по размерам, искажает характер исторической планировки. Но стоит ли применять тот же архитектурный прием копипасты одинаковых типовых зданий, который во всю применяется по всей огромной территории комплекса Минск-Мир, на небольшом пятачке квартала 24 рядом с историко-культурной ценностью? Почему бы здесь не спроектировать здания, которые составят единое целое со зданием аэровокзала, и не будут ухудшать условия его восприятия? Или вообще оставить парк, как было в детальном плане Минск-Сити?

Таким образом, можно видеть, что указ № 456 содержит внутренние противоречия в части определения обязательств заказчика по соблюдению законодательства об охране историко-культурного наследия. С одной стороны (в п. 11), он разрешает применять проект зон охраны с устаревшими проектными решениями и использовать все его недостатки. Т. е. разрешает ухудшать условия восприятия историко-культурной ценности, что запрещено законодательством об охране историко-культурного наследия. С другой стороны (в п. 14), обязывает заказчика обеспечить в ходе разработки проектной документации учет требований законодательства об охране историко-культурного наследия. Т. е. запрещает использовать недостатки проекта зон охраны, которые приводят к нарушению законодательства об охране историко-культурного наследия.

Также разрешение применять проект зон охраны, содержащий пробелы и недостатки, не соответствует п. 2 ст. 73 закона о НПА, который требует устранять пробелы и недостатки в нормативных правовых актах. (Такая же норма была и в ст. 77 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 г. № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» в редакции, действующей на дату вступления в силу указа № 456.)

Согласно ст. 15 Конституции Республики Беларусь, государство ответственно за сохранение историко-культурного наследия. Согласно п. 1.1 арт. 103 «Кодэкса Рэспублікі Беларусь аб культуры» захаванне гiсторыка-культурных каштоўнасцей уключае ў сябе сiстэму арганiзацыйных, прававых, эканамiчных, матэрыяльна-тэхнiчных, навуковых, інфармацыйных i (або) iншых мер, накiраваных на недапушчэнне таксама навукова не абгрунтаванага пагаршэння ўмоў успрымання нерухомых матэрыяльных гiсторыка-культурных каштоўнасцей. Однако, наше государство вместо того, чтобы предпринять хоть какие-то меры для недопущения ухудшения условий восприятия здания аэровокзала, еще и называет пресечение злоупотребления пробелами и недостатками проекта зон охраны «ухудшением положения заказчика комплекса и условий его деятельности». Как это понимать?

Согласно п. 2 ст. 73 закона о НПА, соответствующий нормотворческий орган (должностное лицо) обязан устранить эти противоречия и несоответствия в указе № 456.

С учетом изложенного просим:

Администрацию Президента:

1. Устранить в указе № 456 внутренние противоречия, несоответствия закону о НПА и конституции, для чего включить в список исключений п. 11 также акты законодательства об охране историко-культурного наследия.

НЦЗПИ:

2. Высказать мнение о допустимости в указе президента разрешать сохранение пробелов правового регулирования, противоречий и иных недостатков актов законодательства, действовавших на дату вступления в силу указа, вместо их устранения. Допустимо ли это для актов законодательства об охране историко-культурного наследия.

Совет Министров, НЦЗПИ, Министерство культуры:

3. Провести правовой мониторинг проекта зон охраны с участием научных организаций для выявления и устранения всех его пробелов и недостатков, использование которых приводит к нарушению требований законодательства об охране историко-культурного наследия.

Министерство природы:

4. Прекратить действие заключения государственной экологической экспертизы архитектурного проекта застройки квартала 24, т. к. устаревший проект зон охраны, использовавшийся при проектировании, является недостоверными исходными данными, а использование его пробелов и недостатков приводит к нарушению требований законодательства об охране историко-культурного наследия.

9.08.23 я обращалась в Минприроды по вопросу контроля (надзора) за достоверностью информации в ответах на замечания и предложения по отчету об оценке воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС) в сводке отзывов, обращение № 29002300048699. Получен ответ Минприроды от 18.08.23 № 1-1-5/11-1/Р-379-2 и ответ Минкультуры от 24.08.23 № 01-18/Р-127/9.

В ответе Минприроды от 18.08.23 № 1-1-5/11-1/Р-379-2 определили, что контроль соответствия информации, содержащейся в письме Министерства культуры от 12.03.2021 № 04-09/342/н, и информации об этом письме, содержащейся в сводке отзывов по замечаниям и предложениям, поступившим в ходе проведения общественных обсуждений отчета об ОВОС по объекту «Экспериментальный многофункциональный комплекс «Минск-Мир». Проект застройки. 22-я очередь строительства. Генплан, благоустройство, инженерные сети. Квартал 24» (далее – отчет об ОВОС), входит в компетенцию Министерства культуры. И направили мое обращение в министерство культуры.

Однако, в ответе Минкультуры от 24.08.23 № 01-18/Р-127/9 написали, что вопросы разработки проекта оценки воздействия на окружающую среду и анализа его документации не входит в компетенцию Министерства культуры. И отказались проверять соответствие содержания своего письма информации о нем в сводке отзывов по замечаниям и предложениям, поступившим в ходе проведения общественных обсуждений отчета об ОВОС.

Таким образом, какое-то из министерств, подчиненных Совету Министров, или министерство природы или министерство культуры, предоставило мне недостоверную информацию.

В связи с изложенным прошу:

1. Проверить указанные обстоятельства и принять меры реагирования.
2. Выяснить, какие госорганы уполномочены осуществлять контроль (надзор) за достоверностью информации в ответах на замечания и предложения по отчету об ОВОС в сводке отзывов.
3. Проверить (организовать проверку правильным госорганом), соответствует ли информация о содержании письма министерства культуры от 12.03.2021 г. № 04-09/342/н в сводке отзывов его реальному содержанию.

Приложения:

1. Обращение № 29002300048699.
2. Ответ Минприроды от 18.08.23 № 1-1-5/11-1/Р-379-2.
3. Ответ Минкультуры от 24.08.23 № 01-18/Р-127/9.